1.
העותרים הגישו עתירה ליתן פסק דין המצהיר על בטלות הפקעת שטח של 2,016 מ"ר ברעננה, שהינו חלק משטח שהופקע לצורכי ציבור בשנת 1980, ולרשום את המקרקעין הנ"ל על שם העותרים. כמו כן, מבקשים העותרים להורות למשיבות לפצות את העותרים בגין אותו חלק מהקרקע המופקעת (550 מ"ר) שהוקצה על ידן לצד שלישי. לחלופין, מבקשים העותרים לחייב את המשיבות לפצותם בגין הפקעת כל הקרקע המופקעת שבבעלות המשיבים (2,016 מ"ר).
2. פסק הדין ניתן לאחר דיון מקדמי שבו הוסיפו הצדדים על טענותיהם שבעתירה ובתגובה לעתירה.
3. העותרים הם יורשיו של המנוח מרדכי פריידנברג ז"ל (להלן: "
המנוח"), שהיה הבעלים של חלקה 15 בגוש 6580 יחד עם בעלים נוספים. שטח החלקה היה כ - 32 דונם, וחלקו של המנוח היה 25% משטח זה.
4. בשנת 1980 אושרה
תוכנית מיתאר מפורטת רע/1/ 184, שהיא תוכנית איחוד וחלוקה, לפיה אושר לבעלי החלקה המקורית לבנות למגורים על שטח של כ- 18 דונם, ואילו שטח נוסף של כ- 14.7 דונם מתוך החלקה יועד לצורכי ציבור, ובהן הרחבת רחובות ושטחים ציבוריים פתוחים (להלן: "
התוכנית הראשונה"). העותרים טוענים כי חלקו של המנוח בשטח שיועד לצורכי ציבור היה 2,016 מ"ר, וזה השטח שהם עותרים כיום להשיב להם.
השטח שיועד לצורכי ציבור מתוך חלקה 15 לא הופקע למעשה, אלא הועבר לעירייה על דרך של "מכר ללא תמורה", בהסכמת כל הבעלים של החלקה, שכן כנגד העברת אותו שטח לעירייה נהנו המערערים ושותפיהם לחלקה מתוכנית שאיפשרה להם לבנות 210 יחידות דיור. העותרים אמנם טוענים בעתירה כי נאלצו להסכים להעברת השטח הנ"ל לעירייה ללא תמורה, אך אין ספק שהדבר נעשה בהסכמה, ועתירתם כיום איננה מכוונת כנגד הליך זה, למרות שהפרקטיקה של רשויות מקומיות המקצות לעצמן או לאחרים שטחים של בעלי חלקות שבתוכנית במסגרת תוכנית איחוד וחלוקה בהחלט מעוררת בעיה מבחינה משפטית (ראה: ה"פ (ת"א) 1455/96
רנון קצוף ואח' נ' הוועדה לבנייה למגורים מחוז מרכז, תק-מח 97(3) 40311, מפי כב' הנשיא א. גורן).
עם זאת, חשוב להדגיש שהעירייה עצמה רואה בהעברת השטח הנ"ל לצורכי ציבור כהפקעה לכל דבר ועניין (סעיף 6 לתגובתה). כך אכן מתחייב מן הפסיקה (ראה: ע"א 6663/93
צאיג נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה ראשון לציון, פ"ד נה(1) 49, בעמ' 68; ד. לוינסון-זמיר,
פגיעות במקרקעין על ידי רשויות התכנון (המכון למחקרי חקיקה ולמשפט השוואתי על שם הארי ומיכאל סאקר, הפקולטה למשפטים, האוניברסיטה העיברית ירושלים, תשנ"ה-1994, בעמ' 427).
5. במסגרת התוכנית הראשונה היתה כוונה להקים בית משרדים לעירייה בשטח הציבורי שהופקע. ברם, באותה עת מטרה שכזו לא הוכרה כ"מטרה ציבורית" לפי סעיף 188 לחוק התכנון והבניה, השתכ"ה-1965 (להלן: "
חוק התכנון והבניה"). לכן, פנה ראש העיר רעננה ביום
1.7.86 אל המנוח ושותפיו לחלקה 15 ההיסטורית (מספרי החלקות שונו בתוכנית הראשונה) בבקשה להסכים לכך שחלק משטחי הציבור שהופקעו ישמשו לבניית בית העירייה, וחלק אחר ישמש למרכז אזרחי הכולל גם שטחי מסחר, שמכירתם תאפשר לעירייה לממן את הקמת בית העירייה. כל השותפים בחלקה 15 ההיסטורית נתנו את הסכמתם לבקשה זו, פרט למנוח שהתנגד לכך.
6. לאור התנגדותו של המנוח והסכמת שאר השותפים, וכיוון שהמנוח היה הבעלים של 25% מן השטח שהופקע, החליטה העירייה להותיר רבע מן השטח המופקע לצורכי ציבור המוכרים על פי החוק. כך שימש חלק מן השטח המופקע (לטענת המשיבות - 25%) לצורכי שטח ציבורי פתוח וחנייה, וזה המצב גם כיום. אך העירייה לא ויתרה על תוכניתה לעשות שימוש בשאר השטח המופקע לצורכי הקמת מרכז אזרחי שיכלול שטחי מסחר ומשרדים, פרט לבניין העירייה. זה היה הרקע להכנת
תוכנית מיתאר מקומית רע/1/ 325 (להלן: "
התוכנית השניה"), שאושרה למתן תוקף בשנת
1991.
התוכנית השניה מייעדת שטח של 4,500 מ"ר, מתוך השטח שהופקע לצורכי ציבור לפי התוכנית הראשונה, להקמת בניין העירייה, ושטח נוסף של 6,000 מ"ר מתוך השטח שהופקע לצורכי ציבור יועד לשטחי מסחר ומשרדים. חלק נוסף של השטח שהופקע לצורכי ציבור יועד בתוכנית השניה לבנייני מגורים. העותר 1 הגיש התנגדות לתוכנית זו ביום
22.5.90, והיא נדחתה משום שנשענה על עילות קנייניות ולא תיכנוניות.
7. בתוכנית השניה נקבע כי היא תיושם תוך 10 שנים. התוכנית השנייה יושמה בחלקה: שטח של כ- 2,200 מ"ר מתוך השטח המופקע לצורכי ציבור הוקצה לצד שלישי, ונבנו עליו בנייני מגורים. חלק נוסף (לטענת המשיבים 2,715 מ"ר) משמש כיום כשטח ציבורי פתוח וחניה ציבורית.
נראה שהעותרים השלימו עם דחיית ההתנגדות ועם התוכנית, וכפי שנאמר בעתירה הם
"החליטו להמתין ולראות כיצד, אם בכלל, תרקום התוכנית עור וגידים, או ליתר דיוק משרדים, חנויות ובניינים" (סעיף 2.10 לעתירה)
.
8. בשנת 1998 תוקן סעיף 188 לחוק התכנון והבנייה, באופן המכיר בבניין עירייה כ"מטרה ציבורית" לצורך הפקעה. ברם העירייה שינתה טעמה, והחליטה להישאר בבנייינה הישן. עם זאת, העירייה היתה מעוניינת להשתמש בשטחים שהופקעו לצורכי ציבור לפי התוכנית הראשונה לשם הקמת מבני ציבור ושטחי מסחר. לשם כך הוכנה תוכנית
רע/מק/1/ 325א' (להלן: "
התוכנית השלישית")
. תוכנית זו נועדה לשנות את התוכנית השנייה, והיא אושרה למתן תוקף ביום
12.3.01. בתוכנית השלישית נקבע כי יבוצע איחוד וחלוקה מחדש של המגרשים, כולל החלק שהופקע לצורכי ציבור מחלקה 15 ההיסטורית, ובשילוב של שטח זה יחד עם שטחים ציבוריים קיימים יוקם מרכז אזרחי תרבותי, שיכלול "היכל תרבות" חדש, גלריה עירונית, ספריה ושלוש כיכרות מחוברות בגשר - אך גם משרדים ושטחי מסחר בשטח של 9,000 מ"ר (לעומת 6,000 מ"ר בתוכנית השניה). תוכנית זו טרם יושמה, והיא מצויה עדיין בהליכי תכנון.
9. העותרים לא נקטו פעולה כלשהי בנוגע לתוכנית השלישית שאושרה בשנת 2001 עד ליום
28.4.04, אז פנו לראש העירייה בדרישה לבטל את ההפקעה ולהשיב להם את הקרקע, ולחלופין לשלם להם פיצוי עבור הקרקע. ב"כ העירייה השיבה על מכתב זה ביום
10.6.04, ומאז לא עשו העותרים דבר עד להגשת העתירה בתיק זה ביום
27.3.05.
10. בדיון המקדמי שהתקיים אישרה ב"כ העותרים כי העתירה מכוונת למעשה רק כנגד התוכנית השלישית משנת 2001, וכל שאר הטיעונים בעתירה הם לצורך רקע בלבד. כמו כן אמרה ב"כ העותרים:
"אני מסכימה לצמצם את הסעדים המבוקשים בעתירה, בהתחשב בחוסר היכולת להשיב את המצב לקדמותו, בהצהרה על אי חוקיות מהלכי המשיבות, ועל כך שעליהן לפצות את העותרים בגין כך".
אכן, הסעד של ביטול ההפקעה, והשבת הקרקע לעותרים, איננו יישים כיום.
ראשית, לא ניתן לדעת מהו החלק של המנוח שהופקע, ואשר איננו משמש כיום, או איננו מיועד לפי התוכנית השלישית, לצורכי ציבור. המנוח היה הבעלים של 25% מן השטח המופקע, יחד עם בעלים אחרים, ולא היה לו חלק מסויים באף חלק מן המקרקעין (ראה סעיף 13 לחוק המקרקעין, תשכ"ט-1969). העירייה משתמשת בחלק מן השטח המופקע - לטענתה כרבע ממנו - לצורכי ציבור (שצ"פ וחניה), וחלק אחר ממנו מיועד לבנייני ציבור לפי התוכנית השלישית. לא ניתן לדעת איזה חלק יש להשיב לעותרים כיום, אם בכלל, לאור השימוש לצורכי ציבור שנעשה ושעתיד להיעשות בקרקע המופקעת, ולאור העובדה שלעותרים אין חלק מסויים בקרקע שהופקעה, או בקרקע דהיום.
שנית, בית המשפט איננו יכול לשנות תוכנית בנין עיר באופן שישפיע על התוכנית כולה. העתירה שהגישו העותרים מכוונת, למעשה, לביטול אותו חלק בתוכנית השלישית המייעד חלק מן השטח המופקע לצורכי מסחר ומשרדים. השבת חלק מן המקרקעין נשוא התוכנית לבעלות העותרים תהווה שינוי מהותי בתוכנית השלישית, שאושרה כדין בשנת 2001, ושינוי זה עלול להפר את האיזון התכנוני שבתוכנית, וכלל לא ברור מה יהיה הייעוד של השטח שיוחזר לעותרים. בית המשפט איננו שם עצמו במקום מוסד התכנון, משום שאין בידו כלים לעשות כן (ראה: ע"א 8366/99
עפרת נ' שר הפנים, פ"ד נו(1) 155; בג"צ 465/93
טריידט ס.א. נ' הועדה המוקמית לתכנון ולבניה, פ"ד מח(2) 622, בעמ' 633-634).
11. בנסיבות אלו, הדרך בה היה על העותרים לילך היא הגשת תביעה כספית לפיצוי או להשבת שווי השטח שהופקע מהמנוח לצורכי ציבור לפי התוכנית הראשונה, ואשר הוקצה לצד ג', ופיצוי או השבת שווי השטח המופקע לצורכי ציבור אשר מיועד למטרות מסחריות שאין בינן ובין צרכי הציבור דבר ולא כלום. תביעה שכזו תוכל להתבסס על הטענה העולה מן העתירה, כי ההסכמה של המנוח להפקעה ללא תמורה ניתנה על בסיס הייעוד של הקרקע לצורכי ציבור, ומשנשמטה תכלית זו - לא ניתן לבצע את ההפקעה ללא תשלום פיצוי.
אינני מביע דעה בעניין סיכויי תביעה שכזו והצדקתה, שכן בהעדר כתב תשובה מטעם המשיבות (התקיים רק דיון מקדמי), לא אכנס לגופה של המחלוקת בין הצדדים. אך יש להניח שהעירייה תביא בחשבון את ההלכה שנפסקה בבג"צ 2390/96
קרסיק ואח' נ' מ"י, פ"ד נה(2) 625, הקובעת כי משנתבטלה המטרה הציבורית שלשמה הופקעה הקרקע - תוחזר הקרקע לבעלים המקורי, או שישולמו פיצויים בגינה, שכן אין זה מן הראוי שהגורם המפקיע יוכל למכור את המקרקעין בשוק החופשי כדי לממן את תקציבו (דברי כב' הנשיא א. ברק בעמ' 713, דברי כב' השופט מ. חשין בעמ' 653, ודברי כב' השופטת שטרסברג כהן בעמ' 705).
12. במקרה דנא, כפי שהסכימה ב"כ העותרים, ביטול ההפקעה איננו אפשרי מבחינה מעשית, שכן לא ניתן להשיב את המצב לקדמותו. דומה שגם העותרים הבינו זאת, כאשר דרשו - הן בדרישה שהופנתה לעירייה והן בעתירה - סעד חלופי של תשלום פיצוי. כך גם נפסק בה"פ (י-ם) 51/94
דוד ארד ואח' נ' מ"י, לא פורסם (מפי כב' השופט ד. חשין), כי כאשר אין דרך אפשרית לבטל הפקעה בשל כך שבטלה המטרה הציבורית שלמענה בוצעה ההפקעה - זכאים הבעלים המקוריים של הקרקע לתשלום פיצויים לפי ערכה של הקרקע כיום, בניכוי הפיצויים ששילמו להם בגין ההפקעה, או השבת הרווחים שעשתה הרשות הציבורית ממכירת או מסירת השטח המופקע לצד שלישי, מכוח העילה של עשיית עושר ולא במשפט (ראה גם ת.א. (ת"א) 602/93
עמית נ' מ"י, לא פורסם, מפי כב' השופט י. זפט; דברי כב' הנשיא לנדוי בד"נ 29/69
אביבים
בגוש 3947 נ' שר האוצר, פ"ד כד(2) 397, בעמ' 405; וספרו של ד. פרידמן,
דיני עשיית עושר ולא במשפט, תשנ"ב-1992, בעמ' 399, ה"ש 7). דברים אלו נכונים מקל וחומר במקרה בו לא שולמו כלל פיצויים בגין ההפקעה, וכאשר ההפקעה היתה מכוח חוק התכנון והבניה, לאור הוראת סעיף 196 לחוק התכנון והבניה. כמו כן עשוי להיות רלבנטי לעניין סעיף 195 לחוק התכנון והבניה, המקנה לבעל הקרקע שהופקעה זכות לרכוש את הקרקע בחזרה במחיר שנרכשה ממנו (במקרה דנא - מחיר אפס), אם הקרקע לא נוצלה לצורך הציבורי שלשמו הופקעה וייעודה שונה (ראה: ה"פ (י-ם) 186/96
בנייני מידות בע"מ נ' עיריית ירושלים, פ"מ תשנ"ז(2) 418, בעמ' 429-430, מפי כב' השופטת א. פרוקצ'יה).